סיכום פס"ד בנק מזרחי נגד מגדל – משפט חוקתי

בנק המזרחי נ' מגדל: השאלה המשפטית : האם חוק ההסדרים במגזר החקלאי המשפחתי (תיקון), תשנ"ג-1993, פוגע בהוראותיו של חוק יסוד : כבוד האדם וחירותו ועל כן יש לראותו כבטל ? דעת רוב (שמגר): שתי התורות העיקריות המכירות בסמכותה של הכנסת לחוקק חקיקה חוקתית הן אלו : א. תורת הריבונות הבלתי מוגבלת של הכנסת – הכנסת בלתי מוגבלת בסמכותה, פרט לאותן גבולות שקבעה לעצמה. היא מוסמכת לחוקק לא רק חוקי יסוד אלא גם חוקה שלמה. ב. תורת הרשות המכוננת – אל הכנסת עברו סמכויותיה של האסיפה המכוננת והיא פועלת לחילופין בשני "כתרים" : יש שהיא פועלת כרשות מכוננת, יש שהיא פועלת כרשות מחוקקת רגילה. [מבין שתי התורות לעיל, יש להעדיף את תורת הריבונות הבלתי מוגבלת של הכנסת, מאחר ויש בה משום מתן ביטוי מדויק להיסטוריה החקיקתית, לתפיסות משפטיות המקובלות והמוכרות ולפסיקתו של בית-המשפט העליון בעבר].

1. המידרג הנורמטיבי

שיטת המשפט מבוססת על מידרג נורמטיבי. הנחת היסוד היא כי המחוקק הראשי הוא מקור הסמכות העליון בתחום החקיקה והוא מוסמך לחוקק חוקים שדרגותיהם בהיררכיה של הסמכויות נבדלות זו מזו. בפסגת הפירמידה עומדת החקיקה החוקתית, קרי : חוקי היסוד. בחוקי היסוד ניתן ביטוי מוסדי וערכי בחוק החרות לתפיסות היסוד המדיניות והחברתיות. שם עוצבו ההצהרה וההגנה על אותן זכויות ההופכות את החברה לחברה שבה שוררים החירות, כבוד האדם והשוויון ואשר בה באים לידי ביטוי ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית.

2. חוקי היסוד כבסיס לחוקה עתידית בישראל

חוק יסוד : כבוד האדם וחירותו וחוק יסוד : חופש העיסוק הם בגדר חקיקה חוקתית. מדובר בחוקים הנושאים שם של חוק יסוד והמתקשרים ישירות למטרה החוקתית של הכנסת לפי החלטת הררי. חוקי יסוד אלה מהווים חוליה בשרשרת של אקטים חוקתיים במהלך אל עבר חוקה שלמה.

3. הגבלת חקיקה הפוגעת בזכות המוגנת בחוק יסוד

סעיף 8 לחוק יסוד : כבוד האדם וחירותו מגביל חקיקה הפוגעת בזכות המוגנת בחוק יסוד. זוהי הוראה מרכזית לעניין מעמדו הנורמטיבי של חוק היסוד, ועולה ממנו כי חוק שיש בו פגיעה בזכות יסוד מבין אלה המנויות בחוק היסוד, שלא יענה לתנאים הקבועים בסעיף 8, אינו תקף. מכאן, כי תהא לשונו של חוק רגיל מאוחר אשר תהא, אם אין הוא מקיים את תנאי פסקת ההגבלה של חוק היסוד, או אינו חקיקה ברמה הנורמטיבית הראויה, קרי, חוק יסוד, אין לו תוקף.

המסקנה האמורה מתחזקת לאור האמור בסעיף 10 של חוק היסוד, שלפיו אין בחוק היסוד כדי לפגוע בתוקפו של דין שהיה קיים ערב תחילתו של חוק היסוד. משמע, חוק היסוד יכול שיפגע בתוקפו של דין שהוחק אחרי תחילתו של חוק היסוד.

4. יישום בנסיבות המקרה שלפנינו

תחילתו של חוק ההסדרים במגזר החקלאי המשפחתי (תיקון), תשנ"ג-1993, היא במועד שהוא אחרי תחילתו של חוק יסוד : כבוד האדם וחירותו. מכאן כי חוק היסוד חל על החוק. חוק היסוד אינו פוגע בתוקפו של דין שהיה קיים ערב תחילתו, אך יכול הוא לפגוע בכל חקיקה שהוחקה אחרי תחילתו. משמע, על-פי מילותיו של סעיפים 8 ו-10 לחוק היסוד, חוק היסוד חל על חוק ההסדרים במגזר החקלאי המשפחתי (תיקון).

5. בחינת חוק חדש או תיקון לחוק

הבחינה והבדיקה הנדרשות לגבי חוק חדש או לגבי תיקון לחוק, מבחינת התאמתו להגנות על זכויות האדם שבחוק היסוד, מן הראוי שיעשו בשלב החקיקה. הרשות המחוקקת דנה בכל תיקון לחוק מראשיתו בדרך שבה נדונה כל חקיקה, ולכל הוראה שבו יש קיום – כחקיקה ראשית – ללא קשר לזיקתה מבחינת תוכנה להוראת חוק קיימת.

7. כיצד ניתן לשנות חוק יסוד ?

שינוי של חוק יסוד לעולם ייעשה באמצעות חוק יסוד. אין צורך ברוב מיוחד של קולות חברי הכנסת כדי לשנות חוק יסוד, אלא אם כן נקבע הדבר מפורשות, כתנאי בחוק היסוד אשר אותו מתקנים או בחוק יסוד אחר המביא הוראות כלליות בדבר שינויים של חוקי יסוד. סייגים על דרכי שינויו של חוק יסוד יכולים לקום רק מכוח חקיקה בחוק יסוד.

6. יישום בנסיבות המקרה שלפנינו

חוק ההסדרים במגזר החקלאי המשפחתי (תיקון), אינו חוק שנועד לתקן חוק יסוד. משמע, הוא יהא תקף רק אם אינו פוגע בזכות יסוד מאלו המוגנות בחוק יסוד : כבוד האדם וחירותו. על כן יש לבדוק האם בחוק האמור יש כדי לפגוע בקניינו של אדם בהתאם לסעיף 3 לחוק יסוד : כבוד האדם וחירותו. אך גם כאשר קיימת פגיעה בזכות הקניין הרי שזכות הקניין, כשאר הזכויות הקבועות בחוק היסוד, אינה מוחלטת. ניתן לפגוע בה, ובלבד שהחוק הפוגע מקיים את דרישותיה של פסקת ההגבלה שבסעיף 8 לחוק יסוד : כבוד האדם וחירותו.

ארבעה הם המרכיבים המצטברים בהוראה החוקתית שבסעיף 8 לחוק היסוד :

• הפגיעה נעשתה באמצעות חוק ולפי חוק מכוח הסמכה מפורשת בו.
• החוק הולם את ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית.
• החוק נועד לתכלית ראויה.
• מידתה של הפגיעה אינה עולה על הנדרש.

בנסיבות דנן, חוק ההסדרים במגזר החקלאי המשפחתי (תיקון) אינו חורג מן המידה הנחוצה והנדרשת, אינו עולה על הנדרש ולא ניתן להשיג את הפתרון הנדרש באמצעי אחר. הסדר חובות כרוך לא אחת בוויתור על חלק מן החובות או בהשהיית גבייתם. זוהי המסגרת הכללית שאימץ המחוקק, היא משרתת את המטרה ותואמת את התכלית שנמצאה ראויה ואין לפוסלה.

(ברק) :

1. הסמכות המכוננת של הכנסת

לכל כנסת בישראל הסמכות ליתן חוקה בדמות חוקי יסוד. לביסוסה של גישה זו ניתן לנקוט ב-3 מודלים משפטיים, שדי בכל אחד מהם כדי לבסס את תורת הסמכות המכוננת, והעובדה ששלושתם מובילים כולם לאותה תוצאה מעניקה לה משנה תוקף :

• הרציפות החוקתית

מועצת המדינה הזמנית הורתה בהכרזת העצמאות כי תקבע חוקה על-ידי האסיפה המכוננת הנבחרת. כן קבעה מועצת המדינה הזמנית כי היא הרשות המחוקקת. האסיפה המכוננת נבחרה, ועם כינונה נתפזרה מועצת המדינה הזמנית, וסמכויותיה עברו לאסיפה המכוננת. לאסיפה המכוננת היו אפוא שתי סמכויות עיקריות : סמכות מכוננת וסמכות מחוקקת.

• המבנה החוקתי הקיים בזמן נתון והבחנה בין נורמות ראשוניות לנורמות משניות.

הנורמות המשניות קובעות כיצד נוצרים הכללים הראשוניים וכיצד ניתן לשנותם. בגדרן של הנורמות המשניות תופס מעמד בכורה "כלל ההכרה", לפיו קבע בית-המשפט העליון כי לכנסת נתונה סמכות מכוננת ומחוקקת, כי הכנסת מוסמכת – בעשותה שימוש בסמכותה המכוננת – להגביל את כוח החקיקה הרגיל שלה וכי מעשה החוקה של הכנסת עומד מעל מעשה החקיקה שלה.

• הפירוש הטוב ביותר למכלול ההיסטוריה החברתית והמשפטית של שיטה נתונה בזמן נתון.

הפירוש הטוב ביותר של מכלול ההיסטוריה המשפטית-חברתית של מדינת ישראל הוא, כי בתודעה החברתית היא המוסמכת ליתן חוקה לישראל. זהו חלק מהתרבות הפוליטית של ישראל וזהו הפירוש הטוב ביותר של ההיסטוריה המשפטית והחברתית, מקום המדינה ועד היום.

המשותף לשלושת המודלים הוא כי הכנסת היא בעלת סמכות מכוננת ומחוקקת גם יחד, וכי בכוננה חוקה היא יכולה להגביל כוח החקיקה הרגיל שלה ובכך ליצור נוקשות להוראותיה החוקיות.

2. מעמדו הנורמטיבי של חוק יסוד

כינונו של חוק יסוד מצוי בדרגה הנורמטיבית הגבוהה ביותר. מתבקש מכך כי אין לשנות חוק יסוד או הוראה מהוראותיו אלא בחוק יסוד. ניתן יהא לשנות חוק יסוד בחוק רגיל, רק אם חוק היסוד יקבע זאת במפורש. שינויו של חוק היסוד באמצעות חוק יסוד אחר יכול שיהא מפורש ויכול שיהא משתמע. שני חוקי יסוד מצויים באותה רמה נורמטיבית, ועל כן יחולו עליהם הכללים בדבר יחסים בין שתי נורמות שוות מעמד.

3. ביקורת שיפוטית על חוקתיות החוק

הביקורת השיפוטית על חוקתיות חוק נגזרת מעקרון הפרדת הרשויות והיא נובעת מעקרון שלטון החוק. הביקורת השיפוטית מבטאת את ערכיה של החוקה ואת  תפיסות היסוד של החברה, בתנועתה על פני ההסטוריה. תפקידו של בית-המשפט מקבל משנה תוקף עם חקיקת חוקי היסוד בדבר זכויות האדם. על בית-המשפט מוטל התפקיד החוקתי לשמור על תפיסות היסוד ועל ערכי היסוד של החברה הישראלית, כפי שמצאו ביטוי בחוקי היסוד.

4. דרישת התכלית הראויה בפסקת ההגבלה בחוק יסוד : כבוד האדם וחירותו

דרישת התכלית הראויה המופיעה בפסקת ההגבלה (סעיף 8 לחוק יסוד : כבוד האדם וחירותו) משמעה תכלית המשרתת מטרה חברתית חשובה הרגישה לזכויות האדם. על כן, חקיקה שנועדה להגן על זכויות אדם היא בודאי לתכלית ראויה. גם חקיקה שנועדה להשיג תכליות חברתיות כלליות, כגון מדיניות רווחה או שמירה על אינטרס הציבור, היא לתכלית ראויה.

5. יישום בנסיבות המקרה שלפנינו

בהתחשב בתכלית הראויה – שעניינה פתרון המשבר העמוק שאליו נקלע המגזר החקלאי – נראה, כי האמצעי שנקט המחוקק בחוק נושא הדיון פוגע אומנם בנושים, אך פגיעתו אינה עולה על הנדרש, ועל כל פנים, היא על הגבול החוקי של הפגיעה.

דעת יחיד (מפי השופט חשין) :

סמכויות החקיקה של הכנסת

האספה המכוננת ירשה ממועצת המדינה הזמנית סמכויות חקיקה ובצידן סמכות לכתוב חוקה לישראל. סמכות זו נותרה בידה עת הפכה שמה לכנסת הראשונה. כאשר התפזרה האספה המכוננת – היא הכנסת הראשונה – מבלי לכתוב חוקה, הרי שפקעה זכותה לכתוב חוקה כדבר ההכרזה על הקמת המדינה. סמכותה של הכנסת הראשונה לכתוב חוקה היתה אישית וחד פעמית והיא לא עברה אל הכנסות שלאחריה. תורת שני הכתרים וכמוה תורת הריבונות הבלתי מוגבלת – אין להן אחיזה במשפט ארצנו. מכאן, כי לכנסת אין סמכות מכוננת לכתוב חוקה, זאת להבדיל מסמכותה לחוקק חוקים משוריינים כחוקי יסוד.

ההחלטה :

שניים מתוך שלושת הערעורים שנדונו במקרה דנן, התקבלו. נפסק כי החוק המתקן שנדון בערעורים דנן פוגע בקניין, אולם הוא מקיים את דרישותיו של סעיף 8 לחוק יסוד : כבוד האדם וחירותו ועל כן הוא תקף. ואלו עיקרי הדברים שנקבעו בפסק-הדין :

1. החקיקה בישראל בנויה על-פי מדרג נורמטיבי.
2. בראש הסולם של המידרג הנורמטיבי עומדת החקיקה החוקתית.
3. החקיקה החוקתית שלנו ביטוייה כיום בחוקי היסוד. אלו יתאחדו בבוא היום לחוקה שלמה ומשולבת אחת.
4. חוק יסוד : חופש העיסוק וחוק יסוד : כבוד האדם וחירותו הם חקיקה חוקתית.
5. המחוקק הריבון העליון הוא הכנסת : היא המוסמכת לחוקק חקיקה חוקתית והיא המוסמכת לחוקק חקיקה רגילה. היא גם מוסמכת להתקין תקנות אם היא קובעת כך בחוק.
6. אין משנים או מבטלים הוראה הכלולה באחד משני חוקי היסוד הנ"ל, אלא בחוק יסוד או מכוחו. מן הנכון לאמץ עקרון זה לגבי כל חוקי היסוד.
7. אין פוגעים בהוראה הכלולה באחד משני חוקי היסוד הנ"ל, אלא בחוק יסוד או מכוחו. מן הנכון לאמץ עקרון זה לגבי כל חוקי היסוד.
8. הכנסת מוסמכת לכבול בחקיקתה את חקיקת העתיד, הן זו החוקתית והן זו הרגילה. הכבילה יכול שתהיה צורנית או מהותית.
9. תיקון לחוק קיים שהוחק אחרי תחילתו של חוק יסוד : כבוד האדם וחירותו כפוף להוראותיו של חוק היסוד האמור.
10. סמכות הביקורת השיפוטית על חוקתיות החקיקה היא בידי בית-המשפט.